Corte Costituzionale: l’irrogazione delle sanzioni con ordinanza-ingiunzione deve avere un termine inferiore ai 5 anni

La Consulta, con la Sentenza n. 151 del 12 luglio 2021, ha denunciato al legislatore la necessità di imporre un termine all’emissione dell’ordinanza-ingiunzione prevista dalla Legge n. 689/1981. Non è sufficiente la previsione della prescrizione quinquennale.

*****

Le norme di riferimento

Legge 24 novembre 1981, n. 689. Art. 18 (Ordinanza-ingiunzione)

Entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità competente a ricevere il rapporto a norma dell’art. 17 scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità.

L’autorità competente, sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l’accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all’autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente; altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti comunicandola integralmente all’organo che ha redatto il rapporto.

Con l’ordinanza-ingiunzione deve essere disposta la restituzione, previo pagamento delle spese di custodia, delle cose sequestrate, che non siano confiscate con lo stesso provvedimento. La restituzione delle cose sequestrate è altresì disposta con l’ordinanza di archiviazione, quando non ne sia obbligatoria la confisca.

Il pagamento è effettuato all’ufficio del registro o al diverso ufficio indicato nella ordinanza-ingiunzione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione di detto provvedimento, eseguita nelle forme previste dall’art. 14; del pagamento è data comunicazione, entro il trentesimo giorno, a cura dell’ufficio che lo ha ricevuto, all’autorità che ha emesso l’ordinanza.

Il termine per il pagamento è di sessanta giorni se l’interessato risiede all’estero.

La notificazione dell’ordinanza-ingiunzione può essere eseguita dall’ufficio che adotta l’atto, secondo le modalità di cui alla legge 20 novembre 1982, n. 890.

L’ordinanza-ingiunzione costituisce titolo esecutivo. Tuttavia, l’ordinanza che dispone la confisca diventa esecutiva dopo il decorso del termine per proporre opposizione, o, nel caso in cui l’opposizione è proposta, con il passaggio in giudicato della sentenza con la quale si rigetta l’opposizione, o quando l’ordinanza con la quale viene dichiarata inammissibile l’opposizione o convalidato il provvedimento opposto diviene inoppugnabile o è dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la stessa.

Legge 24 novembre 1981, n. 689. Art. 28 (Prescrizione)

Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

L’interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile.

*****

Il procedimento che irroga l’ordinanza-ingiunzione per le sanzioni

La Legge del 24 novembre 1981 n. 689 riguarda l’irrogazione delle sanzioni amministrative.

Essa funge da paradigma normativo generale per tutti i tipi di procedimenti sanzionatori.

La Legge n. 689/1981 è disciplina speciale rispetto a quella generale prevista dalla Legge n. 241/1990 per il procedimento amministrativo.

Tale normativa disciplina accertamento, contestazione e applicazione delle sanzioni amministrative.

In particolare, l’art. 18 della Legge.

Entro trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, l’interessato può trasmettere all’autorità destinataria del rapporto ex art. 17 della legge stessa e competente ad applicare la sanzione, scritti difensivi e qualsiasi genere di documenti che possano chiarire la sua posizione.

Nello stesso termine, il soggetto verbalizzato può chiedere di essere sentito dalla medesima autorità che, a questo scopo, si avvale di funzionari espressamente delegati.

Sentiti, eventualmente, gli interessati ed esaminati i documenti e gli scritti difensivi pervenuti, l’autorità competente, ove ritenuto fondato l’accertamento, determina la somma dovuta a titolo di sanzione e ne ingiunge il pagamento all’autore della violazione ed alle persone che vi sono solidalmente obbligate.

Viene quindi formato quel particolare provvedimento amministrativo denominato “ordinanza- ingiunzione”, che costituisce titolo esecutivo.

In caso contrario, viene emessa ordinanza motivata di archiviazione degli atti, di cui deve essere data notizia all’organo che ha redatto il rapporto.

Entro trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione– ovvero, entro sessanta giorni se l’interessato risiede all’estero – deve essere eseguito, presso l’ufficio indicato nello stesso provvedimento, il pagamento della sanzione.

Entro lo stesso termine il soggetto ingiunto può proporre, mediante ricorso avverso l’ordinanza, opposizione.

*****

La decisione della Corte Costituzionale

La Consulta ha rigettato la questione di illegittimità costituzionale sollevata da tre ordinanza dal Tribunale di Venezia, ma ha dato “un ultimatum” al legislatore per indicare un termine preciso entro il quale deve concludersi il procedimento amministrativo che forma l’ordinanza-ingiunzione che ha come oggetto le sanzioni.

In particolare, il Tribunale di Venezia ha evidenziato e contestato, precisamente le disposizioni costituzionali che l’art. 18 (relativo alla fase decisoria che deve generare l’ordinanza-ingiunzione), che non è previsto un termine entro il quale tale procedimento amministrativo deve concludersi.

Pertanto, l’Amministrazione che deve valutare la possibile applicazione amministrativa può avere tempo infinito prima di emettere l’ordinanza-ingiunzione e il contribuente si troverebbe, in tale modo, soggetto alle sanzioni amministrative senza limite di tempo.

Inoltre, il Tribunale di Venezia ha precisato che non è sufficiente il limite quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 28 della Legge n. 689/1981, perché esso è sempre un termine troppo lungo in riferimento a sanzioni amministrative che possono stravolgere la vita delle persone destinatari (inoltre non è applicabile neppure il termine procedimentale previsto dall’art. 2 della Legge n. 241/1990, perché non “decadenziale”).

Sul punto, come sopra anticipato, la Consulta da’ ragione al Giudice rimettente ma afferma che Essa non può intervenire, ma deve attivarsi il legislatore per metter un limite temporale accettabile al potere sanzionatorio della pubblica amministrazione:

“L’ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione.

7.– Ciò posto, deve, tuttavia, rilevarsi che la omissione legislativa denunciata dal rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi.

7.1.– Nel dichiarare l’inammissibilità delle questioni in esame – in ragione del doveroso rispetto della prioritaria valutazione del legislatore in ordine alla individuazione dei mezzi più idonei al conseguimento di un fine costituzionalmente necessario (sentenza n. 23 del 2013) – questa Corte non può, tuttavia, esimersi dal sottolineare che il protrarsi della segnalata lacuna normativa rende ineludibile, per le ragioni dianzi poste in evidenza, un tempestivo intervento legislativo. Tale lacuna, infatti, colloca l’autorità titolare della potestà punitiva in una posizione ingiustificatamente privilegiata che, nell’attuale contesto ordinamentale, si configura come un anacronistico retaggio della supremazia speciale della pubblica amministrazione.”